giovedì 24 Settembre 2020

Recovery Fund? Una proposta di governance
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L’Europa si sta confrontando con una crisi inedita che colpisce contemporaneamente produzione e consumo. Rimangono incertezze su come arriverà all’economia reale; sul quanto calerà la produzione; in quali settori; e con quali conseguenze per la distribuzione complessiva del reddito non solo tra fasce reddituali diverse ma all’interno di uno stesso gruppo di reddito tra lavoratori pubblici e privati, tra lavoratori del manifatturiero e del terziario.

L’unica certezza è rappresentata dal fatto che, terminata l’emergenza sanitaria, i governi europei avranno tra le mani significativi stock di debito pubblico tanto più se entrati nella crisi del Covid-19 con livelli già alti, come l’Italia. Il tema centrale di politica economica oggi dovrebbe essere la gestione del debito pubblico in uno scenario post-Covid-19.

Quali variabili determinano l’evoluzione dinamica del debito? Lo stock di debito in ogni anno dipende dal costo medio del debito, dal tasso di crescita dell’economia, dal debito pregresso e dal saldo primario. Entrata nell’area euro l’Italia ha beneficiato a lungo di tassi di interesse sui Titoli di Stato storicamente bassi ma il modesto tasso di crescita ha fatto sì che fosse costretta a generare di anno in anno surplus primari per tenere per lo meno sotto controllo la dinamica del debito. Serve oggi un cambio di passo. Non ci sono le circostanze per ottenere saldi di bilancio positivi, ma è necessario spingere l’acceleratore sulla crescita economica e creare le condizioni per un basso costo del debito, ottenendo idealmente un tasso di crescita superiore al costo medio del debito.

Nel contesto dell’unione monetaria la Banca Centrale Europea (BCE) svolge un ruolo primario nel contenimento dei costi di finanziamento. Il quantitative easing (QE) europeo iniziato nel 2015 insieme al Pandemic Emergency Purchase Programme (PEEP) lanciato lo scorso 18 marzo sono riusciti a tenere sotto controllo i tassi a lungo termine nel momento stesso in cui il tasso di crescita entrava in territorio ampliamente negativo. Ad oggi la BCE rappresenta il miglior alleato dell’Italia in un’ottica di gestione del debito pubblico.

Strumenti di sostegno diretto al finanziamento delle spese sanitarie attraverso il ricorso al Meccanismo Europeo di Stabilità (MES) potrebbero essere utili in un contesto emergenziale ove si dovesse tornare a severe misure di contenimento oltre a quelle già intraprese in passato e lì dove il sostegno della BCE venisse a mancare. Tuttavia i prestiti attraverso il MES hanno lo svantaggio di rappresentare debito aggiuntivo, seppur a costi moderati e nel lungo termine potenzialmente nulli.

Meglio immaginare insieme al protrarsi dell’azione della BCE, con modalità anche differenti rispetto al recente passato, la possibilità di ricevere risorse a fondo perduto per tramite del bilancio comunitario, una delle forme che potrebbe assumere il Recovery Fund, ad oggi ancora in discussione. Queste risorse non rappresentano debito aggiuntivo e, finanziando investimenti e potenzialmente un alleggerimento del costo del lavoro, stimolerebbero direttamente la crescita economica, contribuendo ad una stabilizzazione e, ove possibile, una riduzione “indolore” del debito pubblico.

Il budget comunitario rappresenta circa l’1% del reddito nazionale lordo ma, modeste dimensioni a parte, rimane una potenzialità inesplorata. Le risorse distribuite ai Paesi membri dell’Unione vengono solitamente pre-allocate all’inizio del quadro pluriannuale programmatico, quindi circa sette anni prima del loro effettivo utilizzo. Questi vanno a finanziare per lo più progetti di investimento in capitale produttivo e umano. Nella crisi del 2010 fu concesso agli Stati membri di utilizzarli anche per ridurre il costo del lavoro a sostegno dell’occupazione.

Tecnicamente la Commissione Europea riceve ogni anno trasferimenti da parte degli Stati membri e li elargisce agli aventi diritto al termine di ogni singolo progetto di investimento. Il profilo temporale di distribuzione dei fondi è tipicamente di bassi flussi all’inizio del quadro pluriennale, il prossimo con inizio 2021, e un’elevata concentrazione al termine del periodo, in prospettiva tra il 2026 e il 2027 proprio perché gli investimenti finanziati prendono forma nell’arco di più anni. Ma l’Europa e l’Italia hanno bisogno di misure straordinarie di sostegno all’investimento e quindi alla crescita economica ora.

Si propone qui un modello di governance per un possibile Recovery Fund. La proposta già presentata nel 2012 presuppone che la Commissione Europea si serva del budget comunitario come garanzia per raccogliere capitale sui mercati, come fa già all’interno di altri programmi, quali la Medium Term Financial Assistance (MTFA) e l’ormai esaurito European Financial Stabilization Mechanism (EFSM). I capitali servirebbero ad anticipare con un meccanismo di distribuzione a pioggia risorse già destinate agli Stati membri, a fronte però di una richiesta esplicita di sostegno da parte del Paese che intende fare uso di tale strumento. Un piccolo fondo di garanzia finanziato da tutti gli Stati membri servirebbe a “proteggere” il budget comunitario dal rischio e renderebbe non necessario il pagamento anticipato dei contributi al budget comunitario che i Paesi versano normalmente di anno in anno.

Le risorse così ottenute dovrebbero essere destinate a finanziare progetti di investimento ad alto valore aggiunto nei settori della tecnologia, del farmaceutico e delle energie alternative. Come già fatto in passato potrebbero essere anche utilizzate per finanziare i contributi sociali che pagano le imprese favorendo così la domanda di lavoro, magari proprio nei settori che sono stati più duramente colpiti dalle misure di contenimento, limitando la possibilità che nel tessuto sociale si aprano nuove disuguaglianze oltre a quelle di reddito, tra lavoratori di settori diverse e tra figure professionali diverse.


Benedicta Marzinotto è Ricercatore di Politica Economica presso l’Università di Udine, Visiting Professor al College of Europe e Fernand Braudel Senior Fellow all’Istituto Universitario Europeo di Fiesole.

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