Nello Stato di diritto, che non riconosce poteri al di fuori o al di sopra della legge, legalità e trasparenza della azione dei pubblici poteri (intesa come diritto di accesso e controllabilità dei percorsi decisionali da parte dei cittadini interessati) sono un binomio inscindibile. Così come sono inscindibili legalità, trasparenza e sviluppo economico. Non illudiamoci e, soprattutto, non illudiamo i cittadini: non ci sarà mai vero sviluppo fino a quando non saremo in grado di assicurare, agli operatori economici e a chiunque intenda investire nei nostri territori, condizioni di sicurezza, giustizia e pubblica amministrazione efficienti, efficaci e trasparenti.
Tutte le forme di criminalità, anche le più radicate, possono essere contrastate all’interno di sistemi legali con la creazione di efficaci strumenti normativi e organizzativi.
La base per qualunque serio contrasto ad ogni forma di illegalità è il tempestivo scambio e la condivisione delle informazioni rilevanti, sia al livello interno che sul piano internazionale, sia tra forze di polizia che tra uffici giudiziari e tra questi ultimi e gli altri attori istituzionali, secondo principi ormai da tempo codificati.
Sono principi ben noti e già affermati nelle Convenzioni ONU di Palermo (2000) contro la criminalità organizzata e di Merida (2003) contro la corruzione.
Occorre, dunque, anzitutto fare rete tra gli attori istituzionali, fare sistema per condividere le conoscenze. Investire in conoscenza e trasparenza.
Se riflettiamo sul condizionamento mafioso dell’economia, ci rendiamo conto che esso non riguarda solo l’inquinamento del tessuto economico con capitali illeciti e la conseguente alterazione della concorrenza, ma costituisce anche un freno all’economia a causa di quelle procedure burocratiche pensate per prevenire le infiltrazioni mafiose e la corruzione e che, invece, mentre non impediscono affatto gli accordi corruttivi, costituiscono uno svantaggio competitivo per gli imprenditori onesti.
L’ambiente nel quale operano le aziende contribuisce sempre di più a condizionarne da un lato la competitività e dall’altro la volontà di investire.
La burocrazia amministrativa, che avviluppa l’attività di impresa, rende onerosa e complessa la decisione di impiantare nei nostri territori nuove attività industriali e di servizio.
L’esito consiste in una rarefazione delle energie imprenditoriali, ed in una silenziosa, ma costante, fuga delle aziende e dei cervelli verso l’estero. Le imprese che rimangono sono anzi talora costrette a venire a patti con le forze della criminalità organizzata e con i tentacoli dei processi corruttivi che ancora condizionano pesantemente il sistema politico ed economico italiano, nonostante la legge anticorruzione n. 3/2019.
Servirebbe introdurre sistemi di incentivi e disincentivi che orientino i comportamenti della committenza e dei fornitori verso risultati adeguati per assicurare il miglior funzionamento del sistema. Concorrere alla formazione di meccanismi che inducano comportamenti convergenti verso la trasparenza e la legalità rappresenta dunque un obiettivo primario, sia sul versante della committenza pubblica sia sul versante delle aziende che operano sul mercato, in particolare nell’area delle gare pubbliche.
Nella prospettiva della semplificazione burocratica, va ricordato che il decreto legislativo 33/2013 (poi modificato dal d.lgs. 97/2016) aveva già introdotto obblighi di trasparenza delle amministrazioni impegnativi e forme di accesso avanzate. Per esempio, l’approccio alla rilevazione di criticità e alla prevenzione e sanzione di condotte illegali, sviluppato anche con l’analisi di ambiti di attività specifici (settore sanitario, servizi di pulizia, ecc.). L’idea portante è che è possibile costruire indicatori di rischio, attestanti la possibile (ma non necessaria) presenza di fatti corruttivi. Ciò a partire da un elenco completo, aggiornato e attendibile di prezzi di riferimento generali. Si possono così coprire a tappeto i vari filoni di attività di amministrazioni e servizi di pubblica utilità. Va aggiunto che, perseguendo tale strategia, si potrebbero anche progettare programmi informatici che ricevono in modo impersonale e continuativo i dati di cui sopra, consentendo così di evidenziare in modo automatizzato le situazioni di anomalia: una sorta del sistema Gianos che funziona bene per la rilevazione delle operazioni sospette di riciclaggio.
Proprio nel nostro Paese, caratterizzato da persistenti e forti disparità tra aree territoriali, risulta per un verso necessario tenere conto di andamenti che possono essere legati a specificità locali. Per altro verso, però, a meno che non ricorrano circostanze particolari oggettivamente insuperabili, occorre anche non rassegnarsi, per così dire, alle disparità, mirando a superarle attraverso l’adeguamento a standard comuni. La ricerca comparativa ci insegna che il livello di quality of government può esibire forti differenze, appunto, tra ambiti sub-nazionali, e può al contempo essere decisivo per consentire o viceversa scoraggiare l’innovazione e lo sviluppo economico-sociale. In una prospettiva del genere è intuitivo che il contributo di sistemi ben calibrati e a copertura universale di segnalazione delle anomalie potrebbe avere un impatto rilevante e benefico, e non soltanto in chiave di prevenzione della corruzione.
Altro tema rilevante a proposito di semplificazione burocratica riguarda il reato di abuso di ufficio, indicato come remora alla assunzione di responsabilità, e quindi alla azione amministrativa, da parte dei dirigenti. Su questo tema si confrontano due scuole di pensiero. La prima propone di prevedere che il pubblico ufficiale possa – prima di firmare un atto relativo al procedimento decisionale in corso – richiedere il parere di un organo consultivo della P.A. sulla interpretazione della norma da applicare, parere da rendere entro 30 giorni; se il pubblico ufficiale si adegua al parere viene automaticamente esclusa ogni ipotesi di abuso d’ufficio. Ma questa soluzione introdurrebbe un ulteriore passaggio burocratico. Altra opinione propone l’abolizione del reato ritenendo che la riforma del 1997 ne abbia circoscritto la tipicità in misura non ulteriormente emendabile. La previsione del dolo “intenzionale” come elemento costitutivo del reato significa che l’accusa deve provare che il pubblico ufficiale abbia agito con lo scopo immediato e finale di non perseguire una finalità pubblica, bensì di procurare un danno ingiusto ad altri o un vantaggio patrimoniale ingiusto per sè o per altri. Insomma, senza dolo “intenzionale” non c’è abuso di ufficio, come conferma anche il dato che solo una piccola parte – meno del 20% – delle contestazioni di tale reato viene definita con condanna. Ma, se il fenomeno è così limitato, vale la pena mantenerlo in vita come giustificazione (o alibi) della paralisi amministrativa?
I Comuni che patiscono nelle forme più gravi l’inquinamento mafioso possono, com’è noto, essere sciolti. Ciò dovrebbe creare una tabula rasa, da cui una comunità locale dovrebbe poter ripartire priva di scorie e incrostazioni. In concreto, però, lo strumento spesso non ha prodotto i risultati sperati. Per un verso, vi sono casi di singoli Comuni che sono stati sciolti svariate volte, il che è segno dell’inefficacia di almeno alcuni di tali provvedimenti dissolutori. Per altro verso, vi sono amministrazioni locali (soprattutto medio-grandi) per le quali, pur essendo stati evidenziati condizionamenti mafiosi (che peraltro possono riguardare talora, ad esempio, anche gli uffici amministrativi o le partecipate, anziché il personale politico), si è infine ritenuto di non arrivare allo scioglimento. Appare quindi auspicabile immaginare, come ha sostenuto la Commissione antimafia, non un’alternativa secca tra scioglimento e astensione dall’intervento, bensì uno strumentario più variegato e flessibile, che segua la stessa logica del controllo giudiziario non ablativo nei confronti delle aziende, o della vigilanza collaborativa nei confronti di certi contratti pubblici e procedure relative. Si potrebbe così affiancare l’ente locale, anziché azzerare i suoi organi politici, eventualmente intervenendo in via di vigilanza preventiva e ove necessario in via sostitutiva su singoli atti, posizioni o segmenti di attività.
Nel suo intervento agli Stati Generali voluti dal nostro Governo in vista della “ripartenza”, Ursula von der Leyen, nel descrivere la filosofia dell’intervento patrocinato dalla Commissione europea, ha lanciato all’Italia un monito molto preciso sulle condizioni per accedere ai fondi europei articolato su tre punti: semplificazione della burocrazia, impegno per l’occupazione dei giovani e delle donne, “misure contro l’impatto della criminalità organizzata nel settore pubblico”. Ebbene – al netto della sgradevole conferma che i tedeschi continuano dopo trent’anni a fingere che quello delle mafie sia soltanto un problema italiano – dobbiamo riconoscere che è questo il cuore del problema.
Il settore degli appalti pubblici sarà di vitale importanza per il rilancio economico. Il nostro Paese ha oggi la forte necessità di migliorare i processi di allocazione delle risorse nel settore degli appalti, senza abbassare la guardia rispetto al rischio di infiltrazioni criminali, e di utilizzare gli appalti come volano per lo sviluppo economico e sociale. Tale esigenza comporta conseguenze strutturali all’insegna del buon funzionamento dei meccanismi e del sistema nel suo complesso: ciò nella consapevolezza che strutture pubbliche di qualità e processi operativi efficienti possono essere i migliori strumenti per garantire un deciso innalzamento dei livelli di legalità e di efficienza nella spesa pubblica.
E’ stato stimato che il 54% dell’iter complessivo di un’opera pubblica si perde in adempimenti burocratici, i “tempi di attraversamento” tra una fase e l’altra (ad es. tra l’affidamento e l’inizio dei lavori) spesso richiedono anni.
Per ogni opera pubblica entrano in gioco non meno di sei entità amministrative autonome e non coordinate tra loro: Comune, Sovrintendenza paesaggistica, Sovrintendenza archeologica, Consiglio Superiore dei lavori pubblici, Genio civile, Assessorato regionale all’Ambiente/Ministero dell’Ambiente.
Le gare durano non meno di un anno. I tempi si allungano per il pressocchè sistematico ricorso alla giustizia amministrativa, nel doppio grado, da parte delle imprese escluse (anche qui i tempi si misurano spesso in anni). Il tempo trascorso tra l’offerta e l’esecuzione dei lavori incide anche sulle varianti prezzi.
E’ nella complessità e nei tempi della burocrazia che si nasconde il sistema corruttivo. E’ nei subappalti che si infiltra la criminalità organizzata.
Per abbattere i tempi e ridurre il rischio di infiltrazioni mafiose serve il coordinamento tra gli enti chiamati in causa attraverso l’interoperabilità delle loro banche dati, anche in collegamento con la banche dati del Ministero dell’Interno e della Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo.
Anzichè vaneggiare della abolizione del Codice degli appalti del 2016 e di un affidamento generalizzato alle gestioni commissariali, come soluzione alle lungaggini burocratiche, occorrerebbe finalmente attuare quelle misure previste dallo stesso Codice, sulla scorta della Direttiva europea del 2014, come condizione per il buon funzionamento della normativa, vale a dire:
-l’individuazione con DCPM – mai emesso! – delle soglie di qualificazione delle pubbliche amministrazioni come centrali di committenza abilitate ai contratti di maggiore importo (artt. 37-38);
-la possibilità di conferire appalti congiunti da parte di diverse amministrazioni;
-l’introduzione del sistema di rating delle imprese finalizzato a premiare il possesso di specifici requisiti reputazionali attraverso un sistema dinamico di qualificazione degli operatori economici (art.83, comma 10);
– l’implementazione della Banca dati nazionale degli operatori economici, che risolverebbe in radice il problema della acquisizione e valutazione della documentazione sui requisiti generali e speciali degli operatori e sarebbe, quindi, uno strumento di grande efficacia per garantire correttezza e rapidità in una fase essenziale delle gare, contribuendo all’affidabilità dell’intero sistema (art. 81);
– la formazione dell’Albo obbligatorio dei componenti esterni delle commissioni aggiudicatrici per gli appalti sopra soglia, compito dell’Anac rinviato al 31 dicembre 2020;
– una nuova disciplina dei subappalti, dopo la sentenza 26/9/2018 della Corte di Giustizia dell’UE, che ha dichiarato contrari alle nome UE i limiti percentuali fissati dal nostro ordinamento per il conferimento dei subappalti; una disciplina che valorizzi i presidi autorizzatori e di controllo già esistenti, tenendo presente che, con un decreto-sicurezza, è stato notevolmente rafforzato il reato di subappalto illecito con la trasformazione in delitto e la possibilità di utilizzare le intercettazioni nelle indagini;
-la digitalizzazione come semplificazione operativa: manca ancora il decreto applicativo sulle modalità di digitalizzazione delle procedure di tutti i contratti pubblici: uno snodo cruciale per l’efficienza del sistema nell’era posto Covid – 19!
Se non ci misuriamo con questa realtà, se non cogliamo ora l’occasione offerta dalla catastrofe pandemica per cambiare le regole senza rinunciare a controlli di qualità, non saremo mai in grado di progettare, promuovere e governare le trasformazioni, sottraendole al condizionamento dei poteri illegali e criminali. Con tanti saluti allo Stato di diritto.
Franco Roberti è parlamentare europeo del Partito Democratico, è stato procuratore nazionale antimafia dal 2013 al 2017
