1. Dalla Costituzione alla coesione – 2. Contratti, contrattazione e organizzazione – 3. I pilastri per “nuove relazioni di lavoro” – 4. Sei impegni – 5. Tre considerazioni (provvisorie)
1. Intendo dedicare qualche stringata riflessione al Patto per l’innovazione del lavoro pubblico e la coesione sociale, sottoscritto il 10 marzo dal Presidente del Consiglio e dal Ministro per la Pubblica Amministrazione con le Organizzazioni sindacali confederali. In particolare, intendo evidenziare come il senso e stessa ragione d’essere del Patto siano da ricercare non solo, e forse neppure tanto, negli indirizzi regolativi, pure tutti importanti ma tra loro differenziati per estensione applicativa e intensità innovativa, e dei quali comunque dirò dopo, quanto piuttosto nella (ri)proposizione di una idea forte di pubblica amministrazione, profondamente coerente, a mio avviso, con una prospettiva costituzionalmente orientata.
Infatti, se il secondo comma dell’art. 3 affida alla Repubblica il compito di rimuovere gli ostacoli che impediscono la partecipazione alla vita collettiva e il pieno sviluppo della persona umana, ne segue allora che proprio la pubblica amministrazione si configura, nel suo articolato complesso, come strumento essenziale per l’attuazione di quello stesso obiettivo. È dunque in questa correlazione che si radica, o dovrebbe radicarsi, il consapevole orgoglio per il fatto di lavorare in un servizio pubblico, al di là ed oltre dei giudizi che negli ultimi anni, spesso cedendo all’illusione prospettica derivante dal considerare pars pro toto, hanno condizionato la discussione pubblica sul tema, e quindi la stessa percezione del senso del proprio lavoro da parte dei dipendenti pubblici.
In questa prospettiva, è indubbio che l’esperienza dell’emergenza pandemica sia stata il motore primo per la riscoperta ed il riconoscimento della funzione pubblica come necessaria alla costruzione, certo non facile, della coesione sociale. Ed è altrettanto indubbio che tale funzione – esaltata nella fase di resistenza all’emergenza – sia diventata ancora più essenziale oggi, in fase di ripartenza. Non a caso, alla pubblica amministrazione il Patto affida il compito di diventare “motore di sviluppo” per “curare le ferite nuove legate allo shock della pandemia e dare risposte efficaci ed efficienti al sistema Paese”. E ciò fa nella chiara consapevolezza delle potenzialità e dei limiti attuali del sistema pubblico, così come efficacemente individuati dal Presidente del Consiglio in sede di comunicazioni programmatiche nell’aula del Senato.
Se la (non breve) citazione presidenziale posta nel testo di un patto sindacale suscita qualche meraviglia (e costituirà forse motivo di riflessione per gli esperti delle dinamiche politiche e delle relazioni di governo), deve però riconoscersi che le parole pronunciate da Draghi rappresentano puntualmente il perdurante stato bifronte delle pubbliche amministrazioni: una inusitata “capacità di resilienza e di adattamento” ma anche una “fragilità del sistema” che chiede di “essere rapidamente affrontata” seguendo due linee di azione tra loro complementari: “investimenti in connettività” e “aggiornamento continuo delle competenze dei dipendenti pubblici”.
In questo contesto, la stessa possibilità di trasformare, come usa dire, la crisi in opportunità risulta condizionata dalla capacità della pubblica amministrazione di supportare positivamente la strategia nazionale di ripresa e resilienza, e di farlo in modo “coerente con i tempi, le attese, i sacrifici, la vitalità del mondo del lavoro e imprenditoriale, della società italiana nel suo complesso”. Un progetto certo ambizioso quando riguardato nella prospettiva dell’architettura e della costruzione degli snodi istituzionali e regolamentari, cause fra le prime della sofferta relazione tra tempo burocratico e tempo sociale, individuale o collettivo che sia.
E tuttavia, quello stesso progetto richiede come precondizione necessaria “la responsabile cooperazione di tutti gli attori e di tutte le energie disponibili”. In questa consapevolezza si innerva dunque la ragione fondativa del Patto e la stessa valenza simbolica della sua sottoscrizione come primo atto del governo, che anche per questo verso richiama alla mente non tanto le esperienze di governo c.d. tecnico dell’ultimo decennio appena trascorso, quanto semmai le analoghe esperienze dell’ultimo decennio del secolo scorso, una stagione, quella ora ricordata, segnata, come si ricorderà, dai grandi accordi interconfederali sul costo del lavoro e sugli assetti contrattuali.
Certo, è noto, ed è pur vero, che la storia delle relazioni sindacali nel lavoro pubblico è costellata da accordi, protocolli, patti di carattere generale, tutti sempre animati da lodevoli ambizioni ma a volte non portati poi a compimento. A ben vedere, tuttavia, ciò forse è da imputare più al mutare, nelle more della relativa attuazione, dello scenario politico che non ad un sostanziale carattere velleitario delle proposte. Semmai, potrebbe invece ritenersi che proprio la reiterata stipulazione di atti di tal genere possa essere invocata per confermare – al di là ed oltre le soluzioni proposte nel corso del tempo in merito a specifici problemi – la continua esigenza di ritrovare e riaffermare, nel settore pubblico, una positiva comunità di intenti tra le parti sociali come necessaria precondizione per riportare il normale conflitto sindacale all’interno di uno schema di gioco in cui il vero vincitore è, o dovrebbe essere, alla fine, l’interesse generale del paese e, in esso, quello degli utenti dei servizi pubblici.
Anche in tal caso, in effetti, la “responsabile cooperazione di tutti gli attori” è esplicitamente funzionale al perseguimento di obiettivi di sistema: “combattere le vecchie e nuove fragilità”, “potenziare la capacità di resilienza del sistema socioeconomico”, “migliorare i servizi a famiglie e imprese”.
2. Conferma ulteriore, quest’ultima, della necessità – tanto per i policy makers, quanto per il composito universo professionale ed accademico interessato al lavoro ed all’organizzazione delle pubbliche amministrazioni – di assumere una prospettiva non condizionata da semplificazioni concettuali spesso segnate dall’affermazione di un necessario isomorfismo (anche regolativo) tra impresa privata e amministrazione pubblica.
Tuttavia, se nel sistema privato e nell’assetto giuridico-istituzionale che lo governa c’è un elemento che chiede ancora oggi di essere pienamente compreso e valorizzato anche nel settore pubblico, questo è dato dal fatto che il contratto di lavoro, e più ancora la sua sofisticata costruzione giuridica, è strumento necessario per consentire al datore di lavoro di integrare la prestazione individuale in una organizzazione complessa e di farlo per i fini che di questa sono propri, tant’è che proprio per tale ragione nel contratto trovano fondamento, legittimazione e limitazione ad un tempo, i poteri datoriali di conformazione e controllo della prestazione individuale.
Insomma, per dirla in estrema sintesi, ogni azione, ma anche ogni riflessione, sulle pubbliche amministrazioni deve prendere abbrivio da due elementi essenziali per quanto non sempre facilmente componibili: per un verso, dalla consapevolezza che il contratto è termine medio tra prestazione e organizzazione e quindi richiede una fine capacità regolativa per non produrre effetti perversi o avversi; per altro verso, dalla consapevolezza che l’organizzazione è lo strumento per tradurre i diritti e le politiche in servizi per i cittadini e che pertanto richiede tanto una capacità di adattamento flessibile alle diverse e concrete situazioni quanto una adeguata valorizzazione di capacità, skill e direi anche talenti organizzativi di chi opera nelle pubbliche amministrazioni. Il fatto è, per dirla con franchezza, che non può darsi buona politica senza buona amministrazione. Neanche in tempi di pandemia; soprattutto nella resiliente prospettiva della ripartenza.
Per realizzare queste finalità e sostenere “la costruzione della nuova Pubblica Amministrazione”, il Patto preannuncia l’avvia di “una nuova stagione di relazioni sindacali” e “nuove relazioni di lavoro”. Trascurando per il momento l’enfasi posta sul carattere di novità del sistema di relazioni sindacali, al momento più annunciato che praticato, ma del quale si dirà tra poco, sono certo da salutare con favore almeno due elementi di contesto evidenziati, questi si con carattere di novità, dal Patto in esame.
Il primo riguarda i rinnovi contrattuali. Usualmente discussi (e presentati) in chiave di riconoscimento dell’aspettativa di incremento retributivo per i dipendenti, il Patto considera invece i rinnovi a stregua di “investimento politico e sociale che favorisce il rilancio dei consumi e un clima di fiducia e di stabilità, precondizioni essenziali per qualsiasi percorso di innovazione e riforma”.
Per comprendere fino in fondo la portata della innovativa consapevolezza oggi certificata dal Patto è necessario riportare alla memoria la modalità di risposta alla crisi dell’ultimo decennio in chiave di contrazione e controllo della spesa pubblica e quindi di prolungato blocco della contrattazione collettiva. Ed è stato necessario l’intervento della Corte Costituzionale (sent. 178/2015) per ricordare che “il carattere ormai sistematico di tale sospensione sconfina in un bilanciamento irragionevole tra libertà sindacale (art. 39, primo comma, Cost.), indissolubilmente connessa con altri valori di rilievo costituzionale e già vincolata da limiti normativi e da controlli contabili penetranti (artt. 47 e 48 del d.lgs. n. 165 del 2001), ed esigenze di razionale distribuzione delle risorse e controllo della spesa, all’interno di una coerente programmazione finanziaria (art. 81, primo comma, Cost.)”, da ciò derivandone la conseguenza che “il sacrificio del diritto fondamentale tutelato dall’art. 39 Cost., proprio per questo, non è più tollerabile”.
Oggi, invece, la risposta alla crisi socio-economica provocata dalla emergenza epidemiologica impone evidentemente di cambiare registro e di intervenire con adeguata velocità al fine di sostenere proattivamente la ripresa economica, non solo con i grandi investimenti in opere pubbliche o con le diverse modalità di sostegno al sistema delle imprese, soprattutto sulla base delle risorse comunitarie disponibili, ma anche in una diversa prospettiva micro di rafforzamento dei consumi, nel nostro paese sempre condizionati da una irrisolta questione salariale, cioè da livelli salariali reali fortemente giocati al ribasso nella sfida competitiva delle imprese. Per rappresentare in modo stringato questa evoluzione, potrebbe dunque correttamente dirsi di una avvenuta transizione culturale e politica che le risorse utilizzate nell’alveo del sistema del lavoro pubblico non considera più costo ma investimento.
3. Le materie, anzi le macro-aree, su cui intervenire in sede di contrattazione per realizzare gli obiettivi perseguiti, considerati dal Patto come “pilastri fondamentali” delle “nuove relazioni di lavoro”, sono: le risorse umane e il sistema delle relazioni sindacali. A queste macro-aree fanno seguito poi, nella stesura progressiva del Patto, alcune misure di più immediata e vincolante specificità da implementare in sede di contrattazione nazionale.
Giova precisare che tali pilastri sono esplicitamente considerati “al fine di dare efficacia conclusiva alla stagione di rinnovi contrattuali del triennio 2019-2021”. Non è molto chiaro cosa gli estensori del Patto abbiano inteso come “efficacia conclusiva”. Tralasciando di arzigogolare intorno alla portata significativa dei termini utilizzati, a metà strada tra il gergo negoziale e la terminologia giuridica, pare ragionevole ritenere che la volontà delle parti sia quella di voler riorientare sulle tematiche indicate la tornata negoziale in corso, che ancora aspetta per molti versi di essere completata, anche al di là ed oltre di quanto indicato fino ad ora negli atti di indirizzo formalmente assunti. A tale stregua, la lettura del testo suggerisce la volontà delle parti non solo di portare a compimento la fase dei rinnovi ancora in corso (da qui la portata “conclusiva” della stagione negoziale) ma anche di dare immediata attuazione (e dunque “efficacia”) ai contenuti del Patto, direttamente nei contratti da stipulare o in via integrativa per i contratti già stipulati.
Il Patto assume come punto di partenza che “il rilancio della Pubblica Amministrazione si costruisce investendo sulle risorse umane”, Ciò considerando è opportuno – fin da subito – evidenziare la necessità di evitare riproporre l’usuale narrazione negativa e stereotipata del lavoratore pubblico. Benché trovi pur sempre occasione in comportamenti deplorevoli, situazioni intollerabili, vicende anche penalmente rilevanti, non appaiono giustificate generalizzazioni valutative che tutto trasformano in una indistinta immagine negativa e che peraltro, in un momento di crisi così intensa, potrebbero essere foriere di un conflitto tra lavoratori, garantiti e non garantiti, tale da pregiudicare la stessa tenuta di livelli minimi di coesione sociale.
Per quanto riguarda le risorse umane, l’esigenza prima del Patto è da individuare nell’obiettivo di assicurare il necessario supporto “per centrare le sfide della transizione digitale e della sostenibilità ambientale”. A tal fine, il Patto ritiene necessario agevolare l’ingresso “di nuove generazioni” di pubblici dipendenti e la “valorizzazione” professionale delle persone che già lavorano, da realizzare per via di una costante opera di “modernizzazione”, cioè, in altri termini, di adeguati percorsi di reskilling ed upskilling professionale a carattere continuo. Strumentale a tale obiettivo è la previsione di un “piano delle competenze” che, raccogliendo le informazioni necessarie su competenze possedute dal personale e competenze richieste dall’organizzazione, dovrebbe consentire un adeguato matching dei due elementi.
In effetti, a ben vedere, nella formulazione del Patto il “piano delle competenze” non sembra tanto disegnato a stregua di una base di dati con finalità informative e conoscitive, quanto piuttosto come l’embrione di un più attento e duttile modello di integrazione tra prestazione individuale e organizzazione di lavoro, che però, per potersi compiutamente realizzare, richiede l’abbandono della logica statica della mansione posseduta (e dei limiti di competenza che da quella logica derivano) a beneficio di una diversa considerazione della professionalità come contenuto della prestazione lavorativa, portando così in avanti il processo di progressiva destrutturazione del valore euristico della mansione come oggetto del contratto di lavoro.
Proprio in tale prospettiva meglio si comprende perché il Piano si affianca, ed anzi presuppone, la revisione dei profili professionali, già ora per la verità affidati in gran parte all’autonomia (non poche volte negligente, a dire il vero) delle amministrazioni, e la definizione dei percorsi formali per l’accertamento e il riconoscimento “dei titoli, delle competenze e delle abilità del personale già in servizio”.
In estrema sintesi sembra dunque ragionevole ritenere che i sottoscrittori del Patto siano finalmente ben consapevoli che la transizione digitale invoca, anzi impone, una più significativa considerazione delle risorse umane operanti nella pubblica amministrazione e una diversa valutazione dei contenuti stessi dedotti nel sinallagma contrattuale e qui, in particolare, dell’oggetto della prestazione. In effetti, tradizionalmente ricondotto all’esercizio ripetitivo di una attività denominata mansione, l’oggetto della prestazione ‘acquistata’ da una pubblica amministrazione sembra ora tendenzialmente da ricondurre – è ovvio: non sempre, non dovunque e non comunque – sul diverso piano dell’esercizio professionale di una competenza tecnica o amministrativa, cui si accompagna una diversa sfera di autonomia e dunque di responsabilità del prestatore di lavoro, al di là ed oltre del tradizionale taylorismo da scrivania che ha confermato luoghi, tempi e attività dei dipendenti pubblici.
Quanto questa evoluzione richieda un fine tuning giuridico, e giuslavoristico in particolare, è del tutto evidente, dal momento che una incertezza regolativa non può che tradursi in una torsione giudiziaria e giurisprudenziale in grado di congelare sul nascere ogni tentativo di riforma. Ma è finalmente anche evidente che le risorse umane costituiscono non il costo passivo sopportato per erogare beni e servizi pubblici, bensì l’investimento effettivo che consente di erogare quei bei e di svolgere quei servizi, tanto da suggerire che le persone piuttosto siano il vero capitale pubblico e lo siano ancor più nei contesti tecnologicamente avanzati.
Per questo è da sottolineare la centralità che il “pilastro” in esame attribuisce alla formazione continua ed alla individuazione e utilizzazione dei “migliori percorsi formativi disponibili, adatti alle persone, certificati”. Ancor più è da evidenziare l’affermazione che vuole “ogni pubblico dipendente titolare di un diritto/dovere soggettivo alla formazione”: “il diritto più importante a sentirsi protagonista del cambiamento”, dicono le parti contraenti, e “la contrattazione dovrà prevederne l’esigibilità”.
Condividendo radicalmente l’enfasi posta dal Patto sulla formazione, è necessario tuttavia ricordare che a garantire l’effettività della previsione non è sufficiente affidarne l’esigibilità ai contratti, ma è necessario rivedere tanto la disponibilità, oggi limitata, dei relativi flussi finanziari, quanto la valorizzazione dei piani formativi aziendali in correlazione ai processi di innovazione tecnologica e di accompagnamento formativo di base. A tale stregua sarebbe opportuno valorizzare in modo esemplare il ruolo e le strutture degli hub di innovazione che pure nella strategia comunitaria e nazionale di resilienza costituiscono uno degli strumenti qualificanti per l’attivazione di percorsi dinamici, avanzati e integrati di ricerca, innovazione e sviluppo tecnologico.
Il secondo pilastro è dato infine dal sistema delle relazioni sindacali, che tuttavia il Patto correla esplicitamente alle rivendicate esigenze di flessibilità organizzativa. Dato per presupposto che il rinnovamento delle amministrazioni è assicurato dalla possibilità di introdurre una organizzazione più flessibile, capace di “adattarsi a scenari mutevoli con flessibilità” e “con rapidità”, ne segue che adeguati modelli di relazione sindacale appaiono, e sono, più utili della promulgazione di nuove leggi per raggiungere gli effetti desiderati. Ciò vale anche per le forme di lavoro da remoto per il quale il Patto ritiene necessario “evitare una iper-regolamentazione legislativa” a beneficio di “più spazio per la contrattazione”.
In questa prospettiva, il Patto propone, per un verso, che “l’istituto del confronto sull’organizzazione del lavoro” sia rafforzato e che, per altro verso, sia valorizzata la contrattazione integrativa e le relative migliori pratiche per “puntare sulla valutazione oggettiva della produttività e la sua valorizzazione economica e professionale”. Confronto (sull’organizzazione di lavoro) e contrattazione (sulla produttività) sono le modalità relazionali sui quali dovrà costruirsi un “rinnovato sistema di relazioni sindacali capace di dare valore alle specificità di contesto che sono presenti nella complessità di attività di lavoro e nelle eterogeneità delle pubbliche amministrazioni”.
4. La terza ed ultima parte del Patto è dedicata agli impegni immediatamente vincolanti per le parti e da portare a compimento nella tornata negoziale in corso. Si tratta di impegni eterogenei, non sempre pienamente definiti nei loro contenuti, ma sufficienti ad indirizzarne l’operato e le scelte.
Il primo impegno riguarda alcuni aspetti che incidono in particolare sui flussi di finanziamento e la relativa distribuzione. In particolare, si prevede che l’elemento perequativo della retribuzione, già considerato dall’ARAN (cfr. ad esempio orientamento applicativo CFL1) come non rientrante “in nessuna delle nozioni di retribuzione” e neppure qualificabile come “trattamento economico accessorio”, sia invece ora fatto confluire nella retribuzione fondamentale, così “cessando di essere corrisposto quale elemento distinto della retribuzione”. Si prevede poi il superamento dei limiti che l’art. 23, comma 2, d.lg. 75/2017 pone alle potenzialità espansive della contrattazione integrativa ancorandola, al fine di assicurare l’invarianza della spesa, all’importo determinato per l’anno 2016 o, in alcuni specifici casi, anche al 2015. Le azioni a ciò necessarie gravano ovviamente sul Governo che a tal fine ha assunto l’obbligo di provvedere con legge “previo confronto” con le organizzazioni sindacali. C’è da formulare l’auspicio che sia possibile, in quella sede, rivedere ed affinare gli snodi essenziali di una correlazione storicamente difficile tra autonomia negoziale delle parti e controllo delle compatibilità economiche, tenendo conto anche del carattere plurale del sistema delle pubbliche amministrazioni. Da questo punto di vista, e più in generale, è da ritenere urgente e ineludibile una revisione delle forme di controllo sulla contrattazione collettiva, anche la fine di impedire gli effetti tipicamente perversi derivanti dalle conseguenze (in chiave di nullità della clausola contrattuale e di responsabilità diffusa dell’amministrazione) a seguito di controllo ex post sulle conseguenze economiche della contrattazione integrativa, tenendo conto dei canoni interpretativi prevalenti diffusi al tempo della stipulazione e dell’assetto di posizioni giuridiche nel frattempo consolidatosi.
Il secondo impegno riguarda la regolamentazione contrattuale delle “prestazioni svolte a distanza”, variamente denominate nel testo pattizio (talvolta smartworking, altre volte invece lavoro agile). L’obiettivo delle parti contraenti è di assicurare il “superamento della gestione emergenziale” del fenomeno, evidentemente ritenuto oramai a stregua di modalità ordinaria di erogazione della prestazione di lavoro e dunque da ricondurre nell’alveo generale tenendo conto dei reciproci e divergenti interessi coinvolti. A tal fine, il Patto propone due linee di azione da realizzare a livello di contrattazione nazionale. Una prima, orientata alla definizione di una disciplina generale che garantisca un quadro giuridico capace di coniugare la trasparenza delle condizioni di lavoro con il perseguimento di interessi meritevoli di tutela: l’orientamento organizzativo al risultato ed alla produttività, il riequilibrio tra vita professionale e vita privata, il miglioramento dei servizi pubblici. Una seconda, volta in modo specifico ad imporre che nei prossimi contratti nazionali siano disciplinati tanto i diritti sindacali e collettivi, quanto i diritti individuali alla disconnessione, alla formazione, alla protezione dei dati personali, ai limiti di disponibilità, e in genere ad un adattamento della normativa generale previsto per la prestazione in sede. Al riguardo, è bene segnalare che l’invito ad evitare una iper-regolazione legislativa della fattispecie in esame, prima già ricordato, dovrebbe indurre le parti negoziali a considerare anche i rischi di una eguale iper-regolazione di fonte contrattuale, là dove invece appare necessaria una più attenta considerazione di ordine organizzativo sulla introduzione e gestione del lavoro da remoto. A tale stregua, fatti salvi i casi di necessità in cui è possibile – o addirittura doveroso – ipotizzare l’esistenza di un diritto individuale alla prestazione da remoto, deve ritenersi che il lavoro da remoto rappresenta prioritariamente una opzione affidata alla valutazione organizzativa e gestione datoriale e come tale chiamata a confrontarsi e a conformarsi ai criteri genali definiti sull’organizzazione del lavoro dalla stessa contrattazione collettiva.
Il terzo impegno assunto riguarda la revisione dei sistemi di classificazione professionale e la previsione di uno specifico stanziamento di risorse aggiuntive nella prossima legge di bilancio. A ben vedere, non si tratta soltanto di adeguare la disciplina contrattuale ai fabbisogni di nuove professionalità e competenze, ma anche – e forse soprattutto – di ridefinire regole nuove per quanto riguarda l’accesso e la progressione di carriera, tenendo conto delle “esigenze di valorizzazione delle capacità concretamente dimostrate” (ma sul punto è ragionevole nutrire qualche dubbio in merito al sistema di certificazione delle competenze ed alle modalità di asseverazione delle abilità effettivamente dimostrate) ma pur sempre nel rispetto dei principi costituzionali (e direi delle diverse pronunce sul punto della Corte Costituzionale). Anche in tal caso, si tratta di individuare un punto di equilibrio delicato tra la valorizzazione del personale interno (sulla base di capacità effettivamente comprovate) e l’apertura verso l’esterno, tenendo conto del fatto che funzioni stabili non possono che essere svolte da personale altrettanto stabile. “Corollario della rivisitazione dell’ordinamento professionale” – così è ritenuto dalle parti contraenti, ma è ben più di un corollario e quasi un capitolo autonomo e specifico della questione organizzativa delle e nelle pubbliche amministrazioni – è quello del middle management, cioè della “valorizzazione di specifiche professionalità non dirigenziali dotate di competenze e conoscenze specialistiche nonché in grado di assumere specifiche responsabilità organizzative e professionali”. Si tratta di uno dei temi più difficili da trattare, essendo ormai evidente che la temporaneità dell’incarico organizzativo o di elevata professionalità può trovare ragione in un obiettivo specifico e temporaneo, ma non può invece facilmente conciliarsi con esigenze organizzative a carattere stabile. Ond’è che il sistema degli incarichi può anche essere oggetto di implementazione estensiva, come previsto dal Patto, “per valorizzare e riconoscere competenze acquisite negli anni”, ma solo a costo di risolvere il dilemma di fondo tra carattere premiale dell’incarico ed esigenze organizzative sottese al medesimo.
Il quarto impegno riguarda le politiche formative. Si ribadisce essere, quello alla formazione, un diritto soggetto del dipendente pubblico, un “investimento organizzativo necessario”, una “variabile strategica non assimilabile a mera voce di costo”, una attività da considerare “a ogni effetto come attività lavorativa”. Da questa prospettiva si comprende, al di là dell’enfasi, l’impegno immediato ad un grande piano strategico nazionale che coinvolga tutto il personale pubblico “con particolare riferimento al miglioramento delle competenze informatiche e digitali e di specifiche competenze avanzate di carattere professionale”. Occorre però ancora una volta ricordare che la transizione digitale richiede una adeguata e pertinente revisione organizzativa segnata da una corrispondente transizione dalla logica del procedimento amministrativo (che pure ha una sua valenza organizzatoria) alla diversa logica del processo lavorativo. Non è sufficiente saper utilizzare in modo ottimale i programmi per ufficio di un personal computer, occorre imparare a ripensare il proprio lavoro a partire dalle opportunità offerte dall’innovazione digitale, anzi, ancor prima, occorre ripensare l’organizzazione stessa del lavoro a partire da quelle opportunità.
Il quinto impegno, questo sì di carattere oltremodo generico, propri per la sede in cui è esplicitato, è di “adeguare i sistemi di partecipazione sindacale, favorendo processi di dialogo costante tra le parti, valorizzando strumenti innovativi di partecipazione organizzativa”, in particolare per quanto riguarda i temi dell’innovazione e della sicurezza del lavoro. Il punto di riferimento è dato dall’accordo europeo del 21 dicembre 2015, intercorso tra TUNED e EUPAE, recante il “quadro generale sulla informazione e consultazione dei funzionari pubblici dei dipendenti delle amministrazioni dei governi centrali”. Dal punto di vista del metodo, occorre ricordare che l’accordo citato prevede una deroga alla sua applicazione qualora una determinata materia sia devoluta alla competenza delle parti sociali, come è in Italia. In tal caso, l’individuazione delle materie oggetto di informazione e consultazione resta comunque devoluta ai pertinenti contratti collettivi e non dedotta dall’elenco ivi contenuto. In concreto, ciò comporta la disponibilità da parte della contrattazione nazionale di individuare il modello più utile ai fini perseguiti. Da qui la segnalata genericità. Dal punto di vista del merito, occorre evidenziare che l’obiettivo della effettiva partecipazione organizzativa richiede non solo un vincolo procedurale per assicurare la compiuta tempestiva e puntuale informazione, ma anche e soprattutto una capacità, che è culturale prima che tecnica, di tradurre le informazioni in una adeguata progettualità organizzativa.
Sesto e ultimo impegno, ancora più stringatamente annunciato del precedente, è la concordata possibilità di implementare gli istituti del welfare contrattuale, anche con riguardo al sostegno alla genitorialità, “con misure che integrino e implementino le prestazioni pubbliche”, le forme di previdenza complementari e i sistemi di premialità diretti al miglioramento dei servizi, “estendendo anche ai comparti del pubblico impiego le agevolazioni fiscali previste per i settori privati a tali fini”. Lodevole obiettivo, destinato prevedibilmente a scontrarsi con la questione dei limitati flussi finanziari a disposizione e con le esigenze di controllo della spesa pubblica. Obiettivo, che però pure pone un tema di ampio respiro e di profonde conseguenze, che non è qui possibile esaminare.
5. A voler trarre una valutazione conclusiva del Patto fin qui esaminato, appare necessario evidenziare, tra i tanti possibili, almeno tre elementi che dallo stesso emergono con evidenza e che vale la pena sottolineare in una prima lettura.
Il primo riguarda il valore politico, e prima ancora culturale, della riaffermata centralità costituzionale delle pubbliche amministrazioni, quali luoghi e strumenti privilegiati per rimuovere gli ostacoli che impediscono il piego godimento dei diritti di cittadinanza e il pieno sviluppo della persona umana. Per questo può dirsi che il Patto riconosce esplicitamente al servizio pubblico una funzione di attuazione dei principi costituzionali. Esso pertanto assume che il lavoro pubblico non rappresenta un costo (pur essendo indubbia l’esigenza di una riqualificazione della relativa spesa) ma una risorsa ed un investimento essenziale per assicurare la coesione sociale, soprattutto in questo tempo di crisi e di emergenza epidemiologica.
Il secondo elemento esprime l’esigenza di ripensare la pubblica amministrazione, la sua organizzazione e le sue attività, all’interno di un più ampio processo di transizione ecologica, di innovazione digitale e di economia circolare che occorre intraprendere per modernizzare il Paese. In questo contesto, alla pubblica amministrazione si chiede di essere generativa, cioè di generale valore pubblico. Ciò però può darsi soltanto a partire dalla esigenza di una flessibilità organizzativa governata in modo partecipato con le parti sociali. A tale stregua, anche la struttura giuridica fondamentale del contratto di lavoro, come tradizionalmente costruito all’interno del sistema pubblico, chiede di essere ripensato al fine di valorizzarne la funzione di integrazione della singola prestazione in una organizzazione complessa, a partire dallo stesso oggetto di scambio dedotto nel contratto, sempre meno riferibile alla mansione statica e sempre più invece coinvolgente una professionalità dinamica.
Il terzo ed ultimo elemento che emerge dalla lettura del Patto è relativo alla necessità di riportare nel giusto alveo i rapporti tra le fonti di disciplina della prestazione di lavoro. Emblematico, da questo punto di vista, quanto disposto in materia di smart-working, là dove appare evidente non solo il rischio di contrapposizione tra posizione giuridica soggettiva del dipendente ed esigenze organizzative dell’amministrazione, ma anche il rischio di una sovraesposizione legislativa tale da determinare l’ossificazione di un forma organizzativa per definizione flessibile.
Il fatto è l’ormai trentennale prospettiva riformatrice stenta ancora a trovare, sul punto specifico, una sua stabilità di fondo, avendo ormai il tempo passato e la mole impressionante di interventi legislativi oscurato il senso stesso dell’introduzione del contratto in un ambiente dominato dalla legge. E il senso stava e sta in ciò: nel sostenere l’esercizio responsabile di autonomi poteri organizzativi, che stentano invece ora a manifestarsi in tutta la loro potenzialità anche a causa di un sistema di controlli, ex post, capace di mummificare e sacrificare ogni spirito di iniziativa e che proprio per questo chiede di essere rapidamente e radicalmente rivisto.
Il Patto stipulato il 10 marzo è un buon viatico per avviare questo percorso.
